Alerta por el aumento de las víctimas civiles. Este es el panorama.
Hace más de 30 años que Colombia entró a formar parte de los países afectados por la presencia de minas antipersonal. Esto fue la consecuencia inevitable del conflicto armado interno y la presencia del narcotráfico desde la década de 1970.
Cuando las cifras de víctimas de minas aumentaron en varias regiones del país, Colombia dio los pasos para suscribir la Convención de Ottawa o el tratado de Naciones Unidas “sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción”
En 1999 Colombia manifestó la intención de suscribir la Convención; en el 2000 se expidió la Ley 554 que ratifica la adhesión, y en 2002 se expidió la Ley 759, que dio origen a las instituciones básicas para adelantar la Acción Integral contra Minas Antipersonal.
Esto se concretó al crear la Comisión Intersectorial para la Acción contra las Minas Antipersonal, presidida por el vicepresidente de la república, y el Observatorio de Minas Antipersonal que se adscribió al entonces Programa Presidencial para la Promoción, Respeto y Garantía de los Derechos Humanos. Con esto comenzó a desarrollarse el sistema nacional, regional y local encargado de las cuatro tareas básicas en la Acción Integral: el desminado humanitario; la educación en el riesgo de minas antipersonal; la atención y rehabilitación de las víctimas, y el advocacy (abogacía).
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Esta labor estuvo acompañada por la comunidad y la cooperación internacional; por instancias de Naciones Unidas, como Unmas, y de la OEA, como AICMA; y por organizaciones no gubernamentales de todos los niveles y organizaciones de la sociedad civil que, no sin tensiones y diferencias, dieron vida a lo que en su momento se denominó la Comunidad para la Acción Integral contra las Minas Antipersonal en Colombia.
Durante esa primera década se logró avanzar en diversas tareas y obtener algunas “victorias tempranas”. Se logró la destrucción de arsenales, la limpieza de bases militares protegidas con estos artefactos, la creación de capacidades mínimas para el desminado (un pelotón de desminado humanitario en el Ejército) y el principio de la Educación en el Riesgo de Minas y la atención y rehabilitación de las víctimas, activando las instancias correspondientes en los territorios.
Al cierre de esa primera década de trabajo, el Observatorio se había convertido en el Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal (Decreto 2150 de 2007) y, pese a algunos retrasos, se logró la aprobación del Conpes para la Acción Integral contra Minas Antipersonal (MAP), Municiones Abandonadas sin explotar (MUSE) y Artefactos Explosivos Improvisados (AEI) (Documento Conpes 3567 de 2009), con unas perspectivas presupuestales a 5 años y la correspondiente política en la materia aprobada por la Comisión Intersectorial, con una perspectiva a diez años.
En algunos departamentos, como Antioquia y Cauca, los comités respectivos operaban con alguna regularidad y seguimiento, mientras se hacían esfuerzos por comprometer a las autoridades regionales y locales en la temática.
Al final de dicho periodo, Colombia fue sede, en Cartagena y con la presidencia de Noruega, de la Segunda Conferencia de Revisión de la Convención de Ottawa. De manera paradójica, ese evento promovió la atención de diversos aspectos importantes, pero eso mismo causó la aparición de asuntos que estaban por definirse y, en principio, propiciaron tensiones y desencuentros.
La prórroga
Uno de estos fue la solicitud de una prórroga de diez años para que Colombia cumpliera su compromiso de tener un territorio libre de MAP, MUSE y AEI, la cual fue aprobada en 2011.
Con dificultad se logró aumentar paulatinamente la capacidad de desminado humanitario, al ir pasando de un pelotón a un batallón especializado en estas labores y cuyos miembros y tareas fueron finalmente reconocidos por sus superiores.
Sin embargo, cuando se aprobó el Conpes no se había considerado desde el ámbito gubernamental la realización de desminado humanitario por organizaciones no gubernamentales o empresas, tal y como se había hecho en muchos otros países del mundo.
La presencia de HALO International, especializada en la materia y con fuerte respaldo en Gran Bretaña y Estados Unidos, acabó por abrir la discusión y causar tensiones, dado que desde el gobierno se consideró procedente abrir espacio a ONG internacionales como HALO o Ayuda Popular Noruega, entre muchas otras, más no a empresas (algunas sudafricanas y otras croatas). De manera inexplicable, varias ONG nacionales y la Procuraduría se opusieron a esta alternativa, a partir de una confusión generada en el caso de la erradicación manual de cultivos ilícitos, que empezó a convertirse en un problema al causar víctimas por estos artefactos allí donde se intervenían tales plantaciones.
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Al final se impuso la sensatez, aunque con exasperante parsimonia, y se crearon unos protocolos y procesos para acreditar a las organizaciones que querían hacer desminado humanitario en Colombia.
Con la llegada del primer gobierno Santos (2010-2014), la cuestión adquirió nuevos desarrollos y problemas. La Ley de víctimas y restitución de tierras, que causó una institucionalidad a todos los niveles para el desarrollo de esas dos grandes líneas de política y que se suponía favorable a una cuestión como la de la acción integral contra MAP, MUSE y AEI, tuvo también efectos contradictorios.
Tanto el aumento de las capacidades de desminado como la posible acreditación a civiles, que igual tardó varios años, encontraron un respaldo interesante de la institucionalidad de restitución de tierras y apresuraron los ejercicios de focalización, priorización y microfocalización.
En víctimas y educación en el riesgo de minas, los comités departamentales tuvieron que acogerse a las nuevas disposiciones que, lamentablemente y por su dimensión, quedaron casi siempre en la cola de cualquier agenda para su tratamiento, perdiéndose en muchos casos la urgencia y pertinencia de las respuestas que allí se necesitaban.
Por otro lado, el avance de las negociaciones con las Farc en La Habana y los varios ceses unilaterales implicaron un relativo protagonismo del tema. Esto debido a que la disminución de combates condujo a la disminución de las víctimas por estos artefactos.
En el caso del desminado, se usó un novedoso ejercicio en Antioquia con la participación de la Ayuda Popular Noruega y de combatientes de las Farc que ayudaban a localizar los artefactos a destruir (experiencia que arrancó en medio de las negociaciones en marzo-abril de 2015). No obstante, una decisión del segundo gobierno Santos, con la necesidad de quitarle al entonces vicepresidente Germán Vargas Lleras responsabilidad sobre cualquiera de los asuntos de derechos humanos y acción humanitaria, que sus predecesores habían atendido, llevó a que el programa pasara a ser una oficina más de las consejerías presidenciales relacionadas con conflicto y paz, perdiendo capacidad de convocatoria al no tener al vicepresidente como cabeza de la política.
Aun así, y en relación con la firma del Acuerdo de Paz y la necesidad de ejecutarlo, llegaron recursos especialmente para el desminado humanitario. Y esta ha sido, sin duda, la labor más visible y notoria de la política para la acción integral, la cual, durante el gobierno Duque y lo que va del gobierno Petro, ha seguido la complicada labor de entregar municipios cuyos territorios están liberados de estos artefactos y, por tanto, la población campesina, indígena y afro, que los habita, puede desplazarse sin riesgo.
No alcanzará
Actualmente, dos asuntos causan nuevas tensiones y problemas. De una parte, la comunidad internacional cercana al tema decidió entregar un mundo libre de minas en 2025.
De la otra, en el reflujo relativo del conflicto en Colombia, nuevamente los Grupos Armados Organizados (GAO) están sembrando minas para proteger cultivos, campamentos y territorios. Además, las comunidades han advertido de desplazamientos y confinamientos, mientras las cifras de nuevas víctimas han aumentado de nuevo, aunque lejos de los picos de casi 700 víctimas por año en 2005 y 2006.
El país tiene de nuevo alrededor de 150 víctimas al año, entre una cuarta y una quinta parte del peor momento, de las cuales el 60 % son civiles, cuando en el histórico no superaban nunca el 30 %.
Con el avance hasta la fecha y pese a los diversos esfuerzos, el país no puede cumplir su compromiso a 2025 y sería bueno empezar el trabajo para solicitar una nueva prórroga.
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Las cifras hablan de 889 municipios libres de minas en la actualidad. De estos, 299 han sido objeto de desminado humanitario y 185 confirmaron la ausencia de dichos artefactos usando el relacionamiento con las comunidades y otras metodologías avaladas internacionalmente. Los otros 405 nunca manifestaron presencia de estos artefactos.
Sin embargo, todavía quedan 99 que están siendo intervenidos, 12 por dar prioridad y asignar ONG para desminado y 122 que no pueden ser intervenidos dadas las condiciones de conflicto y la presencia de GAO, guerrillas, disidencias; donde se siguen sembrando minas.
Es esta la razón sencilla y escueta que justifica, de manera transparente, las razones para una más que necesaria prórroga.
No sobra, en todo caso, reiterar que no basta con el desminado y menos si nuevamente estos artefactos se siguen sembrando en varias regiones. La Educación en el Riesgo de Minas y la Atención y Rehabilitación a las Víctimas siguen siendo prioritarias y urgentes. Tal vez es necesario recordar que se trata de una Acción Integral contra las Minas Antipersonal, a cargo de una comunidad que no es únicamente el gobierno o el Estado.
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ANDRÉS DÁVILA (*)
RAZÓN PÚBLICA (**)
(*) Politólogo, maestro y doctor en ciencias sociales de la Flacso (México). Profesor titular de la Universidad Javeriana. Fue director del Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal entre 2007 y 2010.
(**) Razón Pública es un centro de pensamiento sin ánimo de lucro que pretende que los mejores analistas tengan más incidencia en la toma de decisiones en Colombia.
